Τον αρνητικό αντίκτυπο στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης από την οριζόντια περικοπή δαπανών στο πλαίσιο της δημοσιονομικής προσαρμογής εξετάζει η Alpha Bank στο Εβδομαδιαίο Δελτίο Οικονομικών Εξελίξεων που κύκλοφόρησε σήμερα.
Η τράπεζα σημειώνει ότι από την έναρξη των προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής το 2010 υπάρχει μία συνεχής πτώση των δεικτών αποτελεσματικότητας της Δημόσιας Διοίκησης «αντανακλώντας μια επιδείνωση της γνώμης των οικονομικών μονάδων για την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών και την αποτελεσματικότητα του δημοσίου τομέα, με τις χειρότερες επιδόσεις να καταγράφονται το 2016».
Σε αυτό το πλαίσιο, επισημαίνει ότι «ο συνδυασμός μιας λελογισμένης δημοσιονομικής πειθαρχίας – η οποία δηλαδή δεν θα οδηγεί σε υπέρβαση των ήδη υψηλά τεθέντων στόχων για το πρωτογενές πλεόνασμα – με την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας και τον εξορθολογισμό συγκεκριμένων κατηγοριών λειτουργικών δαπανών είναι βέβαιο ότι θα προκαλεί μικρότερα εμπόδια στην επιχειρηματική δράση, συμβάλλοντας στην εύρυθμη λειτουργία του κρατικού μηχανισμού και στην αναπτυξιακή δυναμική της οικονομίας».
Αναλυτικά, η Alpha Bank σημειώνει τα εξής:
Η πορεία εκτελέσεως του Κρατικού Προϋπολογισμού στο οκτάμηνο Ιανουαρίου-Αυγούστου του 2018 δείχνει ότι το πρωτογενές πλεόνασμα εξακολουθεί να διαμορφώνεται υψηλότερα του στόχου που είχε τεθεί για το διάστημα αυτό.
Ειδικότερα, το πρωτογενές πλεόνασμα – δηλαδή μη συμπεριλαμβανομένων των δαπανών για τόκους – διαμορφώθηκε σε € 3,1 δισ. στο οκτάμηνο του 2018, έναντι € 3,5 δισ. στο αντίστοιχο διάστημα του 2017 και € 0,9 δισ. που ήταν ο στόχος για το διάστημα αυτό.
Το υψηλότερο έναντι του στόχου πρωτογενές πλεόνασμα, το οποίο απεικονίζεται στο Γράφημα 1, αποδίδεται κυρίως:
(ι) στην υψηλότερη επίδοση των καθαρών εσόδων του τακτικού προϋπολογισμού, τα οποία υπερέβησαν τον στόχο κατά €1,1 δισ. και αφορούν κυρίως στα υψηλότερα έσοδα από έμμεσους φόρους (κατά € 579 εκατ.), τα υψηλότερα έσοδα από φόρους παρελθόντων οικονομικών ετών (κατά € 270 εκατ.) και τις χαμηλότερες επιστροφές εσόδων κατά €402 εκατ.,
(ιι) στην ελλιπή εκτέλεση του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων κατά €0,9 δισ. έναντι του στόχου,
(ιιι) στη διαμόρφωση των πρωτογενών δαπανών σε επίπεδο χαμηλότερο του στόχου κατά € 380 εκατ.
Η ανωτέρω εξέλιξη επιβεβαιώνει την εκτίμηση στο Προσχέδιο του Προϋπολογισμού, ότι το πρωτογενές πλεόνασμα της Γενικής Κυβερνήσεως θα υπερβεί για ακόμη ένα έτος, τον στόχο που έχει τεθεί. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το Προσχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού για το 2019, το πρωτογενές πλεόνασμα της Γενικής Κυβερνήσεως αναμένεται να διαμορφωθεί στο 3,74% το 2018.
Επιπλέον, το 2019 αναμένεται υψηλότερο πρωτογενές πλεόνασμα της τάξεως του 4,14% του ΑΕΠ, σύμφωνα με το σενάριο βάσεως, δηλαδή βάσει των ψηφισθέντων μέτρων του Μεσοπρόθεσμου Προγράμματος Δημοσιονομικής Στρατηγικής (ΜΠΔΣ) 2019-2022, ενώ σύμφωνα με το εναλλακτικό σενάριο, βάσει του οποίου δεν εφαρμόζονται οι παρεμβάσεις του ΜΠΔΣ 2019-2022 και εφαρμόζονται οι προστιθέμενες δημοσιονομικές παρεμβάσεις, το πρωτογενές πλεόνασμα αναμένεται να υπερβεί τους στόχους του προγράμματος ενισχυμένης εποπτείας, φθάνοντας στο 3,56% του ΑΕΠ.
Δημοσιονομική Προσαρμογή και Αποτελεσματικότητα κρατικής μηχανής
Η επίτευξη υψηλότερου πλεονάσματος τη διετία 2018 -2019 αναμένεται, σύμφωνα με το Προσχέδιο του Προϋπολογισμού, να προέλθει τόσο από την αύξηση των φορολογικών εσόδων, όσο και την περαιτέρω συρρίκνωση των πρωτογενών δαπανών.
Το ερώτημα, ωστόσο, είναι κατά πόσο είναι εφικτό η διατήρηση της δημοσιονομικής πειθαρχίας να συνδυασθεί με βελτίωση και όχι επιδείνωση της αποτελεσματικότητας της κρατικής μηχανής.
Η δημοσιονομική προσαρμογή που επετεύχθη από το 2009 και εντεύθεν είναι άνευ προηγουμένου. Το 2009 το ύψος του πρωτογενούς ελλείμματος προσέγγιζε το 10,3% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος, ενώ από το 2013 και έπειτα η χώρα παρουσιάζει πρωτογενή πλεονάσματα όπως απεικονίζεται στο Γράφημα 2.
Η προσαρμογή αυτή στηρίχθηκε σε μεγαλύτερο βαθμό στη διεύρυνση των φορολογικών εσόδων επιτείνοντας την υφεσιακή διαταραχή καθώς και στην άκριτη συχνά ή οριζόντια περιστολή των δημοσίων δαπανών (μεταξύ άλλων και του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων).
Ο συνδυασμός μιας λελογισμένης δημοσιονομικής πειθαρχίας – η οποία δηλαδή δεν θα οδηγεί σε υπέρβαση των ήδη υψηλά τεθέντων στόχων για το πρωτογενές πλεόνασμα – με την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας και τον εξορθολογισμό συγκεκριμένων κατηγοριών λειτουργικών δαπανών είναι βέβαιο ότι θα προκαλεί μικρότερα εμπόδια στην επιχειρηματική δράση, συμβάλλοντας στην εύρυθμη λειτουργία του κρατικού μηχανισμού και στην αναπτυξιακή δυναμική της οικονομίας.
Η εμπειρία της περιόδου της δημοσιονομικής προσαρμογής 2009-2017 δύναται να αποτελέσει πολύτιμο υλικό στον μελλοντικό σχεδιασμό.
Όπως παρατηρείται στο Γράφημα 3, όλες οι κατηγορίες δαπανών συρρικνώθηκαν στην περίοδο 2009-2017, με τις μεγαλύτερες περικοπές να εμφανίζονται στις μισθολογικές αμοιβές και τις κοινωνικές παροχές.
Ενδεικτικά αναφέρεται ότι οι δαπάνες για παροχές σε εργαζομένους διαμορφώθηκαν στα € 21,5 δισ. το 2017, έναντι € 31,1 δισ. το 2009. Επιπλέον, η δημοσιονομική προσαρμογή συνοδεύθηκε από μεγάλες μειώσεις στο πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων (κόκκινη γραμμή). Ενθαρρυντικό στοιχείο είναι η εκτιμώμενη αύξηση των δαπανών αυτής της κατηγορίας για τα έτη 2018 και 2019, με βάση το Προσχέδιο του Προϋπολογισμού.
Σημειώνεται, ωστόσο, ότι και για το 2017 είχε προϋπολογισθεί ότι οι δαπάνες του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων θα αυξηθούν στα € 6,75 δισ. (από € 6,28 δισ. το 2016), ενώ τελικά πραγματοποιήθηκαν δαπάνες ύψους μόλις € 5,95 δισ. Εάν ο στόχος αυτός για το 2018 επιτευχθεί, θα συμβάλει στην προώθηση της αναπτυξιακής διαδικασίας, μέσω υλοποιήσεως μεγάλων έργων υποδομών, ενισχύσεως της απασχολήσεως και της επιχειρηματικής δραστηριότητας σε εξωστρεφείς κλάδους της οικονομίας, όπως η μεταποίηση και ο τουρισμός.
Η δημοσιονομική προσαρμογή μέσω της οριζόντιας περικοπής των δημοσίων δαπανών επηρέασε αρνητικά την αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοικήσεως και οδήγησε στην υποβάθμιση της ποιότητας των παρεχόμενων δημόσιων υπηρεσιών και αγαθών.
Παρουσιάζονται δύο δείκτες που αποτυπώνουν τις εκτιμήσεις των οικονομικών μονάδων σχετικά με την ποιότητα των θεσμών και την αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοικήσεως, σύμφωνα με τα στοιχεία της Παγκόσμιας Τράπεζας (worldwide governance indicators).
Όπως προκύπτει, παρατηρείται μια αντίστροφη σχέση μεταξύ του πρωτογενούς αποτελέσματος της κυβέρνησης και του δείκτη αποτελεσματικότητας της δημόσιας διοικήσεως (government effectiveness), ο οποίος αποτυπώνει την ποιότητα των παρεχόμενων δημόσιων υπηρεσιών. Η αντίστροφη αυτή σχέση παρατηρείται και μεταξύ του δείκτη ποιότητας των θεσμών και κανονισμών (regulatory quality), ο οποίος αποτυπώνει την ικανότητα του κράτους να εφαρμόζει πολιτικές που προωθούν την επιχειρηματικότητα.
Από την έναρξη των προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής το 2010 υπάρχει μία συνεχής πτώση των δύο δεικτών, αντανακλώντας μια επιδείνωση της γνώμης των οικονομικών μονάδων για την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών και την αποτελεσματικότητα του δημοσίου τομέα, με τις χειρότερες επιδόσεις να καταγράφονται το 2016. Το 2017, οι δείκτες αυτοί ήσαν βελτιωμένοι, ωστόσο βρίσκονται σε χαμηλότερο επίπεδο συγκριτικά με τις υπόλοιπες χώρες της Ευρωζώνης.
